上证观察家 | 王微：加快建设全国统一大市场 推动高水平市场经济体制建设迈出新步伐

　　王微，国务院发展研究中心市场经济研究所所长

　　□《意见》从全局和战略高度明确了我国建设全国统一大市场的总体要求、主要目标和重点任务，是“十四五”和今后一段时期建设全国统一大市场的行动纲领，将推动高水平社会主义市场经济体制建设迈出新步伐。

　　□加快建设全国统一大市场，要“立破并举”，从强化市场基础制度规则统一，到统一要素和资源市场、推进商品和服务市场高水平统一，再到推进市场监管公平统一、规范不当市场竞争和市场干预行为等方面加快改革创新。

　　□加快建设全国统一大市场，需要坚持问题导向，重点围绕“打造统一的要素和资源市场”，重点推动土地、劳动力、资本等传统要素市场的高标准建设，积极推进新兴的技术和数据、能源以及生态环境市场的有序发展和创新发展。

　　□加快建设全国统一大市场，要营造加快建设全国统一大市场的发展环境，包括：加快推进市场设施高标准联通，为商品要素资源顺畅流动和高效配置提供基础保障；营造有利创新的氛围，为加快统一大市场建设提供新途径；加强统筹协调，鼓励地方创新和区域一体化探索；加强引导和监督评估，创新探索推动全国统一大市场建设的政策工具。

　　统一市场是发达市场经济的重要标志，是大国经济实现高质量发展的制度基础。进入新发展阶段，作为世界最大的发展中国家，中国加快建设全国统一大市场，是构建高水平社会主义市场经济体制的必然选择，也是构建新发展格局、实现高质量发展的基础支撑和内在要求。近日，《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》（以下简称《意见》）发布，从全局和战略高度明确了我国建设全国统一大市场的总体要求、主要目标和重点任务，是“十四五”和今后一段时期建设全国统一大市场的行动纲领，将推动新阶段高水平社会主义市场经济体制建设迈出新步伐。

　　一、深刻认识统一市场的内涵和特征

　　（一）统一市场是市场经济的本质要求

　　所谓统一市场，是指在一国（区域）范围内，基于社会分工和市场经济发展基础上形成的各地区市场相互开放、规则统一、公平竞争、循环畅通的一系列市场制度安排。总体来看，完善的统一市场具有4个主要特征：

　　一是市场的开放性。即在全国范围内，各地区市场之间相互开放、紧密联系，市场准入和商品、要素流动没有地域之间的限制和封锁，并与世界市场相互连通。

　　二是规则的一致性。即在一国（地区）内具有统一的市场运行规则、监管制度和法律体系，为所有市场主体和商品要素流动提供公开、透明、公正、平等的市场环境。

　　三是竞争的公平性。在统一市场内，各类市场主体自主决策、自主经营、自负盈亏，具有平等获得生产要素和资源的权利和机会，平等地参与市场竞争。

　　四是商品流动和要素配置的高效性。商品和要素能够在一国（地区）范围内按照市场要求实现自由流动和高效配置。

　　由此可见，在完善的统一市场中，市场壁垒基本消除，企业可以自主经营、平等竞争，消费者可自由选择、自主消费，商品和要素自由流动、平等交换，市场机制能够在一国乃至更大的范围内发挥资源配置的决定性作用。因此，加快建设统一市场是市场经济发展的内在本质要求。

　　（二）完善的统一市场是发达市场经济的重要标志

　　从全球范围来看，统一市场建设是一个渐进的历史过程，与其市场经济的发展水平密切相关，是促进经济发展、提高市场资源配置效率、提高经济整体竞争力的内在要求。例如，美国统一市场建设发端于十八世纪后期的工业革命时期，工业规模快速扩大要求大量商品贸易跨越本州界限、在全国范围内流通，从而迫切要求联邦对州际贸易进行统一治理，破除各州的关税及妨碍州际贸易的各种壁垒，形成全国统一市场。同样，从20世纪50年代开始，以欧洲8国“煤钢联盟”为标志，为适应各国在更大范围内销售煤炭、钢铁等商品和资源的要求，欧洲也开启了统一市场建设的步伐。到1993年1月1日欧共体宣布建成统一的内部市场，欧洲统一市场建设经历了从商品市场领域进入到商品、人员、服务和资本自由流动的全方位统一市场体系的转变，也由此塑造了欧洲在全球的整体竞争实力。

　　（三）统一市场建设是不同层级政府关系协调理顺的过程

　　尽管发达国家（地区）的政治体制、经济发展水平、历史传统和法律体系存在差别，但是处理好不同层级政府之间关系，特别是中央与地方政府（成员国政府）的关系，是建设统一市场的关键。美国建国之初制定的邦联条例保留了各州很大的自主权和独立地位，各州均可制订各自的关税和经济法律体系，从而导致州际之间存在严重的贸易壁垒。在统一市场形成过程中，美国运用联邦宪法的“州际贸易”条款和联邦法院的司法管辖权，通过大量判例，逐步界定和划分联邦和州之间在贸易管理上的权限，提高联邦政府干预经济的权力，为其消除市场封锁分割、地方保护、不公平交易，促进国内一体化市场建设奠定了基础。同样，在欧洲统一市场形成和建立欧盟的过程中，一方面，各成员国要认同欧盟的权威和相关统一政策，并将制定统一市场规则和标准的权利赋予欧盟的最高权利机构，即欧洲议会；另一方面，也是更重要的方面，各成员国需要自觉地执行欧盟的统一政策并调整修改各自国内法律法规，从而确保形成统一的商品和要素自由流动的内部市场。

　　（四）统一市场建设需要健全一致的市场规则和法律保障

　　虽然美国和欧盟分别属于英美法系和大陆法系，但是统一市场建设的立法、执行和司法皆属于权力的最高层，以强化顶层决策的权威性，形成统一的市场规则，降低地方政府对统一市场建设的干扰，消除地方保护的行为。在美国，全国统一市场的立法是美国国会，并在联邦宪法中制定了“州际贸易条款”，授权联邦政府对州际贸易加以调控，在《州际贸易法案》和《谢尔曼反托拉斯法》等相关法律中给予联邦政府监管统一市场的具体执行权，将司法解释和最终裁决权赋予联邦最高法院，各州必须遵守联邦法院对相关贸易条款的判决和司法解释。在欧盟，在其具有宪法意义的《罗马条约》及其补充条款中，对统一市场建设做出明确规定，并且统一市场的纲领性文件《完成内部市场》得到各成员国议会或全体国民表决通过，由欧盟委员会具体执行，司法解释和最终裁决权归属于欧盟法院。在这样的制度安排下，成员国必须根据欧盟宪法和《完成内部市场》的规定对其国内的法律进行清理和修改，不得与欧盟宪法和统一市场法相抵触。迄今欧盟已制定了286项立法，通过立法来消除成员国之间阻碍货物、人员、劳务、资本自由流动的各种非关税壁垒。这些立法已有95%获得欧洲议会通过，其中有85%已转为成员国的立法。

　　（五）统一市场需要不断完善的治理体系和提高治理能力

　　在美国，联邦贸易委员会是负责执行各项反托拉斯法律和维护统一市场的行政机构。委员会由五名委员组成，委员由总统任命并经参议院推荐和批准，不仅有权规范地方政府管理经济的行为，而且有权管理州际间以及与外国的商业行为管辖权。

　　欧盟统一市场建设的执行机构是欧盟委员会的统一市场司，负责监督、评估和推动各成员国参与统一市场建设。一方面，欧盟统一市场司专设了评估指标体系和“红绿灯”制度，对各成员国统一市场的建设和运行情况进行评估，并将评估结果在例行的欧盟部长级会议上公开，各成员国在统一市场建设方面的位次以及不足之处一目了然，从而给统一市场法规执行不力的成员国巨大的压力，敦促其及时改正。另一方面，公民或企业遇到与统一市场法令相悖的问题时，比如受到不公正待遇、在其他成员国设立分支机构遇到障碍等等，可以通过当地的欧盟委员会分支机构或直接向统一市场司求助，如果在统一市场建设体系内仍无法解决，或不满意其解决方案，还可上诉到欧洲法院。这样的治理体系在相当程度上保证了统一市场的运行。

　　二、新发展阶段加快建设全国统一大市场建设极其必要且十分紧迫

　　（一）我国正处在市场发展由大到强转变的关键阶段

　　改革开放40多年来，随着市场经济的快速发展和改革的持续深化，我国市场发展也经历了从无到有、从小到大、从封闭到开放的一系列重要转变，包括商品市场和要素市场的现代市场体系初步确立，统一市场建设取得了明显进展。但必须看到，我国市场大而不强的问题仍然十分突出。

　　一方面，我国市场发展水平大幅提升，已进入全球市场大国行列。在消费品市场、大宗商品市场、证券市场、信贷市场、保险市场、劳动力市场等方面，市场规模均已位居全球市场前列。我国拥有全球最大规模的市场主体，已经形成多种所有制共同发展、充满活力的多元化市场竞争格局。截至2021年底，我国市场主体数量超过1.4亿户，国有企业数量已不足100万户，非公经济市场主体的比重已超过90%，非公经济对GDP的贡献率已超过60%，对就业的贡献超过80%。在价格形成上，从改革开放之初97%的商品和服务价格由政府决定，到目前97%的商品和服务价格由市场决定，市场机制在商品和要素配置的决定性作用日益凸显。

　　另一方面，我国市场的整体实力和竞争力不强。表现在主体依然散小，个体商户、小微企业占比极大，能够开展跨区域、跨国界的全国性乃至国际化的大型市场主体还比较少，市场竞争能力依然薄弱。比如，在全球500强企业中，虽然中国跨国企业数量已经在2021年超过美国，但是在各行业中，中国的头部企业在规模实力、经营效率等方面仍然明显落后国际领先企业。同时，我国市场在全球的影响力、话语权不强。例如，在价格决定方面，虽然中国是全球最大的贸易国、制造业大国和能源、农产品、金属等全球大宗商品的最大消费国，但是大宗商品的价格形成和发现仍然由美国、欧洲的市场决定。因此，进入新发展阶段，面对百年变局挑战和新冠肺炎疫情冲击，加快构建新发展格局，推动经济从高速增长阶段转向高质量发展阶段，构建国际竞争新优势，迫切需要加快建设全国统一大市场，为全面推动我国市场由大到强转变，为构建高水平社会主义市场经济体制提供坚强支撑。

　　（二）加快建设全国统一大市场亟待破除体制机制障碍和深化改革

　　党的十八大以来，我国统一市场建设取得了长足发展和明显成效，但我国市场体系仍然存在制度规则不够统一、要素资源流动不畅、地方保护和市场分割等突出问题，相关体制机制障碍亟待破除和深化改革。

　　一是市场准入歧视依然存在。对不同所有制、不同规模、不同地区的市场主体，一些地方在基础设施建设、服务业准入、采购招标等领域，在提供土地、资金等要素时，仍然存在或明或暗的歧视和附加条件。例如，要求企业须在当地注册独立法人，招标采购设立本地纳税年限、所有制类型等规定。

　　二是监管规则不统一不透明。在资质、纳税、准入、环保、质检、卫生消防等方面，不同地区的监管标准、执法依据和执法尺度差异较大，企业在跨区域经营中难以形成稳定预期，极大增加了企业运营的制度性成本。

　　三是各种地方优惠政策和补贴导致地方不公平竞争。一些地方政府针对特定企业及投资者出台财税、土地、补贴等优惠政策，这些非市场经济因素加剧了地方之间的不公平竞争，对企业市场决策产生了干扰和扭曲。例如，一些城市对中欧班列、航空货运进行高额补贴、相互攀比，对利用本地通道、港口等设施提出排斥性要求，不仅降低了效率，而且不利于区域协调发展。

　　四是通过地方法规和标准保护本地市场和企业现象频出。一些地方通过制定本地区法规、政策和标准，形成商品、服务和要素市场壁垒，严重干扰市场主体跨区域经营。例如，近年出现的水质、二手车、辣条等地方标准之争，其背后都折射出这一问题。

　　五是公平竞争审查制度缺乏刚性约束。目前，我国反垄断法及相关法律中并没有公平竞争审查制度的直接规定，导致很多地方对公平竞争审查制度的认识不到位，工作力度不够。同时，公平竞争审查内容不够全面，特别是对现行大量的法律法规和存量政策措施有待加快全面审查和清理。现行公平竞争审查制度采取以自我审查为主、外部监督为辅的模式，对政策制定部门主动进行审查的约束力不强，评估过程中利益相关方参与不足，竞争执法机构也难以有效参与和介入。

　　六是政绩考核等体制机制改革滞后，地方保护内在动力依然较强。目前经济增速、投资和税收等仍然是地方政府政绩考核的重要指标，地方特别是大城市公共服务支出压力也不断加重。同时，政府干预资源配置的权力依然较大，审批权限下放、监管标准不统一、执法尺度不一致，也在一定程度上强化了地方政府干预市场的能力。

　　七是破坏统一市场行为的有效法律制约不足。法律法规缺乏实施细则和必要的司法解释，跨区域的司法和监管体系仍需完善，各地区市场监管的规则、标准和尺度存在较大差异。涉及商品和服务的安全性、基础性的国家标准，也多为推荐性标准，权威性和强制力明显不足。

　　八是国资国企和垄断行业改革进展相对滞后不利于统一市场建设。资源、能源、部分服务业等领域的垄断格局尚未完全打破，国资国企改革步伐有待加快。国有经济布局战线过长，涉及面过宽，政企不分、政资不分问题仍然存在，对国有企业的管理仍有错位、越位、缺位，以管资本为主的国有资产管理体制改革亟待深化。

　　三、新发展阶段加快建设全国统一大市场的重点任务和举措

　　针对新发展阶段的发展要求和我国统一市场建设存在的问题，近期出台的《意见》坚持问题导向与目标导向的结合，坚持“立破并举”和分类施策，通过强化市场基础制度规则统一、打破地方保护和市场分割、打通制约经济循环的堵点，促进商品和要素在更大范围内自由流动，建设高效规范、公平竞争、充分开放的全国统一大市场。

　　（一）“立破并举”，以改革创新推进全国统一大市场建设

　　加快建设全国统一大市场，要“立破并举”，从强化市场基础制度规则统一，到统一要素和资源市场、推进商品和服务市场高水平统一，再到推进市场监管公平统一、规范不当市场竞争和市场干预行为等方面加快改革创新。

　　在“立”的方面，主要的改革重点是：一是要完善统一的产权保护制度，健全统一规范的涉产权纠纷案件执法司法体系。二是实行统一的市场准入制度，严格落实“全国一张清单”管理模式，制定全国通用性资格清单，统一规范评价程序及管理办法，提升全国互通互认互用效力。三是维护统一的公平竞争制度，完善公平竞争审查制度，研究重点领域和行业性审查规则，健全审查机制，统一审查标准，规范审查程序，提高审查效能。四是健全统一的社会信用制度，编制出台全国公共信用信息基础目录，建立公共信用信息同金融信息共享整合机制，形成覆盖全部信用主体、所有信用信息类别、全国所有区域的信用信息网络。五是推进市场监管公平统一。健全统一市场监管规则，增强市场监管制度和政策的稳定性、可预期性，对互联网医疗、线上教育培训、在线娱乐等新业态，推进线上线下一体化监管；强化统一市场监管执法，推进维护统一市场综合执法能力建设，探索在有关行业领域依法建立授权委托监管执法方式，鼓励跨行政区域按规定联合发布统一监管政策法规及标准规范；全面提升市场监管能力，建立健全跨行政区域网络监管协作机制。

　　在“破”的方面，《意见》突出“进一步规范不当市场竞争和市场干预行为”。提出要着力强化反垄断，加强对金融、传媒、科技、民生等领域和涉及初创企业、新业态、劳动密集型行业的经营者集中审查，稳步推进自然垄断行业改革，加强对电网、油气管网等网络型自然垄断环节的监管；依法查处不正当竞争行为，整治网络黑灰产业链条；破除地方保护和区域壁垒，全面清理歧视外资企业和外地企业、实行地方保护的各类优惠政策；清理废除妨碍依法平等准入和退出的规定做法，以及持续清理招标采购领域违反统一市场建设的规定做法，其中明确12项不得从事的行为。

　　（二）分类施策，建设高标准的全国统一大市场

　　随着经济的发展和市场化改革的推进，我国多门类、开放型的商品市场体系不断完善，市场规模持续扩大，多层次、多样化的要素市场体系也已基本形成，但是还存在发展不平衡的问题，特别是要素市场发展相对滞后，制约了新发展格局下要素配置效率的提高。为此，需要坚持问题导向，重点围绕“打造统一的要素和资源市场”，重点推动土地、劳动力、资本等传统要素市场的高标准建设，积极推进新兴的技术和数据、能源以及生态环境市场的有序发展和创新发展。

　　一是，对土地和劳动力市场，重点要完善城乡建设用地增减挂钩节余指标、补充耕地指标跨区域交易机制，完善财政转移支付和城镇新增建设用地规模与农业转移人口市民化挂钩政策。

　　二是，对资本市场，要统一动产和权利担保登记，加强区域性股权市场和全国性证券市场板块间的合作衔接，推动债券市场基础设施互联互通，健全权责清晰、分工明确、运行顺畅的监管体系。

　　三是，对技术和数据市场，要建立健全全国性技术交易市场，推动各地技术交易市场互联互通，推动重大科研基础设施和仪器设备开放共享，建立数据安全、权利保护、跨境传输管理、交易流通、开放共享、安全认证等基础制度和标准规范。

　　四是，对能源市场，要推动油气管网市场互联互通并向各类市场主体公平开放，加快建立统一的天然气能量计量计价体系，研究推动适时组建全国电力交易中心，推动完善全国统一的煤炭交易市场。

　　五是，对生态环境市场，要建设全国统一的碳排放权、用水权交易市场，推进排污权、用能权市场化交易，推动绿色产品认证与标识体系建设。

　　六是，对商品和服务市场，要加快高水平统一建设。重点要健全商品质量体系，建立健全质量分级制度，推动质量认证结果跨行业跨区域互通互认；完善标准和计量体系，加快制定面部识别等智能化识别系统的全国统一标准和安全规范，加强标准必要专利国际化建设；全面提升消费服务质量，推动跨国跨地区经营的市场主体为消费者提供统一便捷的售后服务，完善服务市场预付式消费管理办法。

　　（三）统筹协调，营造加快建设全国统一大市场的发展环境

　　一是加快推进市场设施高标准联通，为商品要素资源顺畅流动和高效配置提供基础保障。针对市场设施联通不畅、各种运输方式联通“最后一公里”没有打通、各类交易平台缺乏整合等问题，要通过建设现代流通网络，大力发展多式联运，将公共资源交易平台覆盖范围扩大到适合以市场化方式配置的各类公共资源等举措，打通国内大循环的堵点和卡点，降低全社会物流成本和市场交易成本，提高市场运行效率和资源配置效率。

　　二是营造有利创新的氛围，为加快统一大市场建设提供新途径。应该看到，数字经济时代的到来以及大数据、物联网、人工智能等新一代信息技术的迅猛发展和广泛渗透，正在摧毁各种市场壁垒和藩篱，推动形成网络化的市场结构，对于建设全国统一大市场具有革命性意义。因此，一方面，要加强对平台经济等新业态新模式的垄断和不正当竞争行为的规制；另一方面，也要鼓励和支持市场发展模式创新，充分发挥平台经济在打破地区封锁和市场分割、推动全国统一大市场建设方面的积极作用，加快形成参与全球市场前沿竞争的新优势。

　　三是加强统筹协调，鼓励地方创新和区域一体化探索。建设全国统一大市场，既要加强顶层设计，在全国层面统筹推进，也要鼓励地方创新，在市场化程度较高的区域率先推进区域市场一体化，进而推动全国统一大市场建设，推进我国从市场大国向市场强国迈进。同时也要对经济发展落后地区给予必要的支持和优惠政策，促进其加快发展和更快融入全国大市场。

　　四是加强引导和监督评估，创新探索推动全国统一大市场建设的政策工具。借鉴国际经验，探索建立全国统一大市场建设标准指南和动态评估机制，动态发布各地各部门推进统一市场建设的进展、不当干预全国统一大市场建设问题清单，积极总结并复制推广典型经验做法，加快形成有利于统一市场建设的新的有效激励机制和措施，从而使我国超大规模统一市场的优势更加明显，对构建新发展格局形成雄厚的支撑。